國務(wù)院總理溫家寶在前不久召開的全國依法行政工作會(huì)議上的講話，專章涉及健全行政問責(zé)制度，他要求“研究行政問責(zé)立法相關(guān)問題”。近年來，各地行政問責(zé)已受到越來越多的重視。但由于缺乏可操作的法律規(guī)范，行政問責(zé)在實(shí)際操作等方面還存在較多問題。特別是行政問責(zé)在問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制。這里，記者就推進(jìn)行政問責(zé)的制度化、程序化和法治化，進(jìn)行了一些探討，供讀者參考。

　　“問責(zé)風(fēng)暴”刮起

　　有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督

　　2003年非典事件中，全國有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責(zé)開始大規(guī)模實(shí)施，問責(zé)走入大眾視野中。

　　2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發(fā)，時(shí)任國家環(huán)?？偩志珠L的解振華引咎辭職，成為公務(wù)員法實(shí)施以來中國首位引咎辭職的高層官員。此后，不斷有官員因污染事件被問責(zé)：2007年江蘇省無錫“水危機(jī)”引發(fā)了一場“環(huán)保風(fēng)暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員因在對(duì)相關(guān)企業(yè)違法排污上“工作不到位”或“監(jiān)管失責(zé)”，分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發(fā)生“9·8”尾礦庫潰壩重大責(zé)任事故，這是40多年來尾礦庫潰壩最嚴(yán)重的一起事故，影響惡劣，孟學(xué)農(nóng)被中央免去山西省委副書記、常委職務(wù)，并同意其引咎辭去山西省省長職務(wù)的請(qǐng)求。

　　近年來，隨著越來越多的官員因?yàn)閱栴}被追究責(zé)任，“問責(zé)風(fēng)暴”吸引了人們?cè)絹碓蕉嗟年P(guān)注。

　　“問責(zé)是國家機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，由于故意或者過失不履行或者不正確履行法定職責(zé)，影響管理秩序和管理效率，貽誤工作，或者損害管理相對(duì)人合法權(quán)益，造成不良影響和后果的行為，所進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度”，中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授告訴記者，行政問責(zé)制是建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府的必然要求。

　　“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，越來越深入人心。通過“問責(zé)風(fēng)暴”，人們意識(shí)到，政府如果沒有履行好相關(guān)職責(zé)，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了損失或者引發(fā)了社會(huì)安全事件造成社會(huì)不穩(wěn)定，政府有關(guān)官員、政府集體或者職能部門就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“問責(zé)風(fēng)暴”是依法行政原則中職權(quán)法定與權(quán)責(zé)一致的具體體現(xiàn)，行政問責(zé)在逐步走向制度化過程中，內(nèi)在地體現(xiàn)了責(zé)任政府的理念，也體現(xiàn)了政府勇于承擔(dān)責(zé)任的姿態(tài)。此外，行政問責(zé)制是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員是否依法行政和追究相關(guān)人員行政責(zé)任的有效形式。與行政訴訟、行政復(fù)議和申請(qǐng)國家賠償?shù)谋O(jiān)督效果相比，行政問責(zé)的監(jiān)督更為直接，因?yàn)椤皢栘?zé)”直接涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的“烏紗帽”和升降獎(jiǎng)罰。

　　“當(dāng)事故災(zāi)難發(fā)生、有人被問責(zé)之后，所有官員會(huì)普遍增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任意識(shí)。從這個(gè)意義上來說問責(zé)制對(duì)公務(wù)人員具有很強(qiáng)的警戒作用?！瘪R懷德說。

　　行政問責(zé)艱難前行

　　認(rèn)識(shí)存誤區(qū)，行動(dòng)有偏差

　　近年來，行政問責(zé)的對(duì)象和適用范圍不斷擴(kuò)大，為數(shù)眾多的行政官員因行政失當(dāng)失職而被追究責(zé)任。行政問責(zé)對(duì)增強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)，提高行政應(yīng)急能力和行政效率具有明顯效果。不過，在行政問責(zé)過程中也出現(xiàn)了一些誤區(qū)。

　　在我國，目前問責(zé)路徑比較單一，通常都是“上問下”，即上級(jí)對(duì)下級(jí)問責(zé)?！皢栘?zé)被看成了上級(jí)對(duì)下級(jí)具體過失的懲罰?！瘪R懷德說，其實(shí)，這只是單向?qū)κд`官員的懲罰，而非真正意義上的問責(zé)，這樣容易把責(zé)任局限于具體的事件，擺脫不了下級(jí)官員只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)而忽視公眾利益的弊端。問責(zé)要解決的關(guān)鍵問題是，確保政府與官員在日常工作中就承擔(dān)起責(zé)任，一旦發(fā)生問題，包括人大、政府乃至社會(huì)公眾都可以啟動(dòng)問責(zé)程序，而不僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部“上級(jí)問責(zé)下級(jí)”。

　　現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)發(fā)生了責(zé)任事故之后，人們的慣性思維是“誰是負(fù)責(zé)人，就找誰”。在一些地方的問責(zé)規(guī)定中，也都把責(zé)任指向了行政首長?！案鶕?jù)責(zé)任行政的原則，任何一個(gè)行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時(shí)，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務(wù)人員，只要有行政失當(dāng)行為，都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的對(duì)象。”馬懷德認(rèn)為，把數(shù)量眾多的一般公務(wù)人員排除在問責(zé)對(duì)象之外，顯然不利于對(duì)行政權(quán)力的有效制約。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，重大問題的決策通常由黨委常委會(huì)研究、書記“拍板”，行政首長在黨委中往往都擔(dān)任副手。而按照目前的問責(zé)慣例，一旦出現(xiàn)問題只追究行政首長的責(zé)任，黨委書記卻不用擔(dān)責(zé)?！霸谝粋€(gè)單位，到底是黨委書記負(fù)責(zé)，還是行政首長負(fù)責(zé)？目前沒有透明合理的判斷依據(jù)?！瘪R懷德說，這需要形成規(guī)范統(tǒng)一的制度安排。

　　在以往的一些地方問責(zé)中，行政問責(zé)名義上是行政首長負(fù)責(zé)，實(shí)際上只追究分管副職領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。行政問責(zé)制在一些地方演變成了副職負(fù)責(zé)制，這就偏離了行政問責(zé)的初衷。

　　“我國行政問責(zé)制目前還限于對(duì)比較顯性的執(zhí)行層面的責(zé)任追究，問責(zé)尚處于權(quán)力問責(zé)向制度問責(zé)的過渡階段?！瘪R懷德說。

　　問責(zé)需要制度化安排

　　加快立法步伐，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督

　　我國問責(zé)制在某種程度上只是一種“運(yùn)動(dòng)式的問責(zé)”，因此帶有濃重的人治色彩。啟動(dòng)問責(zé)，制度化安排必不可少。我國關(guān)于這方面的規(guī)定散見于一些單行法律中，沒有專門的行政問責(zé)方面的法律法規(guī)，對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定或者處于空白狀態(tài)，或者力度不夠，或者過于原則，無法追究。馬懷德認(rèn)為，目前行政問責(zé)在問責(zé)主體、問責(zé)事由、問責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制。如此問責(zé)才能擺脫“風(fēng)暴”，走向“常態(tài)”。

　　近年來，我國從中央到地方關(guān)于行政問責(zé)的立法嘗試在不斷進(jìn)行。2003年7月，國內(nèi)首個(gè)政府行政問責(zé)辦法——《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》出臺(tái)，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出臺(tái)了行政問責(zé)制度。2004年7月1日，國內(nèi)首個(gè)省級(jí)行政首長問責(zé)辦法——《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》正式實(shí)施。2005年2月，《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》出臺(tái)，將“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、廣西和甘肅等地都出臺(tái)了行政問責(zé)的相關(guān)規(guī)定。

　　中央也在行政問責(zé)方面進(jìn)行了一系列探索。2004年4月，中共中央批準(zhǔn)實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形，為問責(zé)制度化提供了依據(jù)。2009年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定了七種情形將對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。

　　“針對(duì)目前行政問責(zé)制立法相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，我們必須增強(qiáng)法治意識(shí)，加快立法步伐，盡快制定完善行政問責(zé)制的各項(xiàng)法律法規(guī)，早日實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)在全國范圍內(nèi)的規(guī)范化、制度化。”馬懷德表示。

　　“加快立法固然重要，但是更重要的是嚴(yán)格執(zhí)法和加強(qiáng)監(jiān)督”，國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說，當(dāng)前行政問責(zé)過程中司法介入落后于行政處理，行政處理代替司法處罰，外部問責(zé)不力等現(xiàn)象，都說明我國當(dāng)前最迫切的問題還是執(zhí)行和監(jiān)督問題。即使將來立了法，執(zhí)行和監(jiān)督問題仍應(yīng)該是重中之重。