人口基礎管理，是整個政府人口管理體系的底層構造。本文試圖對我國社會管理創(chuàng)新中的人口基礎管理轉型問題加以分析。
我國政府人口管理與人口基礎管理現(xiàn)狀
政府人口管理是實施各項行政職能的基礎。我國是一個實行中央集權制行政體系歷史久遠的國家，政府人口管理的制度十分完備。從秦漢魏晉時期的“鄉(xiāng)里制”，到唐朝的“鄉(xiāng)保制”、宋朝的“都保制”、元朝的“村社制”、明朝的“里甲制”、清朝的“保甲制”，再到民國時期的“戶籍制”，歷代統(tǒng)治者已經建立了相對規(guī)范的人口登記、統(tǒng)計和管理制度，涉及人口出生、死亡、流動、遷移及社會關系等方方面面的內容。
我國現(xiàn)行的政府人口管理體制，就是在這樣的歷史傳承下形成的。目前的管理以戶籍制度為核心，通過區(qū)分農村人口和城鎮(zhèn)人口兩類人口，依托單位制度和屬地制度，對人口登記、人口統(tǒng)計、人口監(jiān)測、社會福利、社會救助及其他涉及居民公共服務的事項進行管理。從中央政府層面看，在國務院的各個組成部門中，直接參與人口管理的部門有13個，其中：發(fā)改委承擔擬訂和協(xié)調人口發(fā)展政策的職責;公安部負責戶籍登記、出入境管理、移民管理;民政部承擔社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫職責，并承擔婚姻、殯葬、收養(yǎng)等管理;人社部承擔勞動就業(yè)和社會保險管理、職業(yè)培訓、勞動權益保護、國民基本風險保障等服務;住建部承擔保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房職責;教育部承擔義務教育、普通高中教育、幼兒教育、特殊教育、職業(yè)教育、成人教育和掃盲管理職責;衛(wèi)生部承擔公共衛(wèi)生、疾病防控、醫(yī)療保健和預防、減少出生缺陷與先天殘疾等服務職責;人口計生委承擔人口規(guī)劃、人口發(fā)展戰(zhàn)略研究、人口流動和分布監(jiān)測、計劃生育管理服務、生殖健康服務等職責;文化部承擔推進公共文化服務職責;外交部承擔海外領事工作、海外僑務工作、會同處理移民事務;民委承擔民族識別和民族成分管理職責;人民銀行承擔社會信用體系的建設推動工作;國防部負責兵役管理及預備役動員職責。此外，在國務院直屬機構中，統(tǒng)計局負責人口統(tǒng)計和人口普查工作，體育總局負責全民健身計劃和國民體質監(jiān)測等職責;在國務院辦事機構中，僑辦負責歸僑僑眷工作;在國務院直屬事業(yè)單位中，社保基金理事會負責社會保障基金的管理。
這些職能大體可以歸納為三類：一是人口基礎管理，如人口登記、人口統(tǒng)計、人口規(guī)劃、人口監(jiān)測及人口基礎信息管理等;二是人口專項管理，如治安管理、選民登記、移民管理、兵役管理、民族管理、特殊人群管理;三是人口公共服務，如教育、就業(yè)、社會保障、社會救助、衛(wèi)生、計劃生育等。其中，人口基礎管理的運行，是政府履行其他有關人口服務和管理職能的基本前提。新時期的人口管理轉型，關鍵在于人口基礎管理的轉型。
人口基礎管理轉型的基本要求
按照社會管理創(chuàng)新的基本宗旨，適應經濟社會又好又快發(fā)展的需要，新時期人口基礎管理的轉型應當滿足以下要求。
第一，確立“人口服務”的管理宗旨。我國原有的人口基礎管理體制，是在計劃經濟時代，為加速工業(yè)化的原始積累，嚴格劃分城鄉(xiāng)戶籍人口、有效分隔“土地福利”和“城市福利”而逐步構建起來的，具有鮮明的“人口管控”特點。有效控制管理對象的行為，是任何管理得以實施的必要條件。但是，這種管理必須受到其管理目的的引導、管理道義的約束和管理條件的限制。第二次世界大戰(zhàn)后，多數(shù)先行國家的行政重心逐漸向社會福利管理轉移，它們的人口基礎管理，普遍形成了一種以“人口服務”為主的新體制。這種體制并沒有放棄人口的管控，只是這種管控的核心目標是人口服務，基本手段是人口服務，表現(xiàn)形式也是人口服務。它將管控寓于服務之中，而不是相反。我國社會轉型下的人口管理，顯然也面臨著類似的調整。
第二，滿足人口自由遷徙的權利。管控型的人口基礎管理，服從于計劃經濟體制的需要，以最大限度地控制人口自由遷徙為目的。改革開放后，大規(guī)模的人口跨行政區(qū)流動和大量“社會人”的產生，沖擊了這個體制的正常運行。隨著人口轉型期人口遷移規(guī)模的進一步擴大，這個體制面臨著更大的挑戰(zhàn)。其實，國際上多數(shù)先行國家都曾經歷過限制人口自由遷徙的管理時期，但是在市場經濟的銷蝕下，最終被新的制度取代了。我國的人口基礎管理轉型，應大幅度取消原有管理對人口自由遷徙的不合理限制，保障人口發(fā)展的均等機會，將以人口戶籍地為主的管理方式，改變?yōu)橐匀丝诂F(xiàn)居住地為主的管理方式，著力人口流出地和流入地的信息跟蹤，銜接人口流出地和流入地的相關公共服務，在實現(xiàn)基本公共服務均等化的過程中，建立有利于保障和再造均等居民身份的人口管理機制。
第三，著力公共服務的部門銜接。管控型的人口基礎管理，起始于人口登記，延展于人口統(tǒng)計，落實于人口管制，其業(yè)務不便于包容更為多樣性的人口管理內容。這種管理依賴于行政指令，由自上而下的行政機構運行，既不便于公民自治組織等社會組織的參與，也不便于為其他的公共事業(yè)機構開辟管理接口。目前，這種狀況已不能適應日益復雜的人口管理需求。服務型的人口基礎管理，在職能設計上，必須有利于支撐和銜接涉及人口發(fā)展的所有公共服務領域;在管理主體上，必須有利于創(chuàng)造行政組織、公共服務機構、公民自治組織等共同參與的格局，形成多級政府、多個部門、多元組織有效協(xié)同的綜合治理體系。
第四，落實行政職能的社區(qū)整合。社會政策依托單位制度來落實，社會福利通過單位福利來兌現(xiàn)，人口管控借助單位管控來實現(xiàn)，是原有人口管理體制的一個重要特點，也是造成我國社會管理領域諸多不平等的一個主要原因，又是當前實施社會管理體制改革不得不突破的一個基本著力點。改革開放以來，“單位辦社會”的原有機制仍然存在，有些地方甚至形成所謂“工廠政體”，在新的條件下進一步強化了單位制度。新的人口基礎管理，必須讓“單位人”還原為“社會人”，以居民社區(qū)為基本載體，實施屬地管理制度，整合政府、社會組織和公共服務機構等各種力量。
新時期人口基礎管理的基本框架
按照新時期人口管理轉型的基本要求，我國人口基礎管理的體系框架應包括以下組成部分。
第一，實施人口規(guī)劃。確立人口規(guī)劃的行政約束力。制定并實施人口發(fā)展規(guī)劃。通過有約束力的人口發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調勞動就業(yè)、社會福利、義務教育、基本醫(yī)療、社會救濟、計劃生育、外籍移民、戶籍制度等社會管理長期計劃。
提高人口規(guī)劃指標的行政調控力。依據(jù)人口規(guī)劃協(xié)調公共服務和社會管理政策。人口規(guī)劃是在特定財政能力下實現(xiàn)特定人口發(fā)展水平的綱領性目標，應該成為調節(jié)公共服務和社會管理政策的基礎性變量。
實施人口動態(tài)監(jiān)測。運用人口規(guī)劃，監(jiān)測政策效果、評價行政效率、考量機構業(yè)績。人口規(guī)劃提出的特定地區(qū)特定時期人口發(fā)展的約束性指標，應成為衡量社會管理水平的主要依據(jù)。
第二，整合人口登記。整合人口登記管理。整合人口出生、婚姻、流動遷移、死亡和選舉等登記管理職責，形成簡約、有效、統(tǒng)一和動態(tài)的人口登記制度。
建立人口基礎檔案。以公民身份號碼為標識，記載人口登記的數(shù)據(jù)項，以及應納入城鄉(xiāng)居民個人的相關基本國民權利和義務事項，如戶籍、教育、兵役、婚姻、醫(yī)療、護照、計劃生育、就業(yè)、納稅、社會救濟、社會福利等。該檔案以公民個人為單位建立，只登記基礎信息，各事項的詳細內容由具體負責該事項的職能部門登記建檔。
形成有效的人口信息校核能力。人口的流動性，決定了人口信息校核的必要性。信息校核的技術手段，不能代替實際的人口信息校核管理。有必要在基層建立專業(yè)的人口動態(tài)信息校核隊伍，為各社會管理部門提供統(tǒng)一的信息校核服務。
建設全員人口信息公共服務平臺。運用分布在各部門的人口信息，實現(xiàn)基礎信息統(tǒng)一采集、專業(yè)信息分部門采集，基礎平臺統(tǒng)一建設、專業(yè)平臺分散建設，基礎業(yè)務統(tǒng)一支撐、專業(yè)事務各自完成的格局。減少和防止競相設置基層工作機構、重復開展基礎工作等問題。
第三，統(tǒng)一信息服務。建立專業(yè)的人口信息服務機構。改變目前人口信息服務無專門法律保障、無專門機構支撐、無專項法定職責的狀況。通過人口基礎信息的采集、整理、校核、存儲和共享，形成人口信息服務能力。
建立以公民身份號碼為中心的人口識別機制。構建其與其他法定居民證照編碼的對應關系，作為人口基礎檔案與專項具體檔案相互連接、檢索、查詢的工具。
建立基于人口基礎檔案的人口信息服務機制。人口基礎管理部門通過基礎檔案，承擔對各類政府行政機構、公共服務事業(yè)機構及公民自治組織提供人口基礎信息服務的職責;負責人口基礎統(tǒng)計工作;形成對居民個人實施公共服務的統(tǒng)一基礎工作平臺。人口出現(xiàn)跨行政區(qū)域的遷徙時，由人口管理部門通過基礎檔案，負責流(遷)出地和流(遷)入地的相關信息銜接，并協(xié)助其落實在遷入地的各項基本權利。
建立城鄉(xiāng)兩類社會福利的核算工作平臺。在實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度后，繼續(xù)保持區(qū)分城市福利和農村土地福利這兩類不同福利的能力，并為相關福利機構提供兩類不同福利的核算、換算服務。
第四，實現(xiàn)社區(qū)管理。強化社區(qū)人口管理能力。社區(qū)管理是實施人口管理的基礎節(jié)點，也是銜接各項政府公共服務的重要樞紐，因此成為構建服務型人口管理體制的關鍵環(huán)節(jié)。改革以“戶籍管理+單位制度”為基本支撐的現(xiàn)行社會管理體制，探索建立新時期以“人口登記+社區(qū)管理”為基本支撐的社會管理體制。
建立社區(qū)人口服務管理站。一般來說，社區(qū)站設置在城市的街道辦事處和農村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。有條件的地方，社區(qū)站可以在居民密集區(qū)派駐工作人員，開展到戶到人的服務管理工作。具體承擔人口登記及各類社會福利、社會救濟及其他有關公民權利和義務事項的落實。
實施人口基礎信息采集與校核。實現(xiàn)在基層(社區(qū))人口基礎信息統(tǒng)一采集;在縣(市、區(qū))人口基礎信息服務及其相關信息分部門管理。
銜接政府公共服務項目。政府承擔的基本公共服務項目，在縣級統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置，整合鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)負責這些服務項目的職能部門，以集中使用公共服務資源，降低運行成本，提高利用效率。這些服務項目與轄區(qū)居民的銜接工作，交由社區(qū)人口服務管理站負責。
銜接社區(qū)內公益服務項目。由城市居民委員會或農村村民委員會按照自治原則自設的社區(qū)服務項目。一方面必須嚴格與政府承擔的基本公共服務項目分開，不能占用公共管理資源;另一方面，要與政府服務項目有機協(xié)同，此時，銜接工作可通過社區(qū)人口服務管理站進行。
毋庸諱言，重建人口基礎管理框架，需要修改一批有關社會管理的法律和法規(guī)，調整一些政府管理職能和機構。在我國經濟社會面臨深刻轉型的今天，由于原有人口管理體制的不適應帶來的社會困擾越來越多，人口城鄉(xiāng)間、區(qū)域間遷徙規(guī)模帶來的社會壓力越來越重，政府公共服務項目急劇增加帶來的體制重構需求越來越大，人口基礎管理體制的改革已刻不容緩。
