討論農(nóng)民工的城市融入問題，不等于關(guān)注所有農(nóng)民工都要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦膯栴}。每個農(nóng)民工是否想成為城市居民，是他們自己的選擇，我們更關(guān)注的是農(nóng)民工是否享受平等的、自由的城市化機會問題。

 　　近年來，農(nóng)民工“市民化”、融入城市等漸漸地成為研究和刊論的焦點問題，農(nóng)民工群體自身的變化和國家社會政策的調(diào)整是兩大關(guān)鍵性催化劑：一方面農(nóng)民工群體本身發(fā)生一些質(zhì)的變化，比如新生代農(nóng)民工已經(jīng)出現(xiàn)，更多的農(nóng)民工希望在城市獲得市民權(quán);另一方面，國家對農(nóng)民工的社會政策從過去的控制轉(zhuǎn)向一定程度的接納和肯定，為農(nóng)民工提供了更為寬松的政策環(huán)境。

 
　　社會政策與農(nóng)民工融入城市機會的公平問題

　　從過去30年有關(guān)農(nóng)民工的社會政策演變中，我們可以看到這樣一種進程：從不接納到有控制的接納，再到相對寬松的放開。迄今為止，有些政策理念和規(guī)定的公平性有所提升。比如，國家規(guī)定農(nóng)民工子女在流入地享有同等的義務(wù)教育;要求將農(nóng)民工納入社會保障體系;修改后的《勞動合同法》賦予了農(nóng)民工更多的權(quán)利，像休息權(quán)、就業(yè)穩(wěn)定權(quán)以及社會保障權(quán)等;一些城市也開始對戶籍制度進行一定的改革，變暫住制度為居住制度，放寬了對農(nóng)民工入戶的限制，試圖為農(nóng)民工提供均等的公共服務(wù)。尤其重要的是，一些社會政策理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：決策者逐漸意識到有責(zé)任和義務(wù)為農(nóng)民工提供與城市居民同等的社會政策待遇。

　　但是，社會政策的缺位問題還是相當(dāng)嚴重，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是社會政策沒有涵蓋農(nóng)民工，二是有些社會政策雖然涵蓋了農(nóng)民工，但沒有很好地落實。前者如住房保障政策、公共服務(wù)政策、各種補貼政策等。后者如農(nóng)民工子女教育政策、農(nóng)民工培訓(xùn)政策、勞動權(quán)益保障政策等。

 
　　不管是社會政策沒有涵蓋農(nóng)民工，還是涵蓋了但落實不好，一個重要的原因是所有社會政策的出臺，并不是以農(nóng)民工市民化為前提的。雖然中央提出推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，但是各地尤其是超大城市對吸納更多農(nóng)村人口，仍然持猶豫、恐懼的態(tài)度，不少城市還在考慮如何控制外來人口，特別是農(nóng)民工進城的措施。
 

　　農(nóng)民工在城市中面臨的張力對中國社會政策的挑戰(zhàn)

　　雖然農(nóng)民工與城市社會的關(guān)系狀況不能都由社會政策的缺位來解釋，但是社會政策確實對農(nóng)民工在城市的處境以及與城市的互動關(guān)系等方面造成很大的影響。有關(guān)農(nóng)民工對城市社會的影響以及城市社會對農(nóng)民工的排斥，已經(jīng)有過很多的研究和結(jié)論，但是各種觀點也有很大的差別。有的認為，農(nóng)民工的積極作用大于消極作用;有的認為農(nóng)民工如果長期不被城市接納，就會給城市社會帶來很大的沖擊。如果從適應(yīng)角度去討論農(nóng)民工與城市社會的關(guān)系，公平的社會政策對農(nóng)民工和城市社會都顯得重要和迫切。

　　世界各國的城市化實踐表明，即使沒有城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村人口進入城市、完成城市化也是一個不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程，不是一蹴而就的，這個過程一般要歷時一代人。相對其他國家而言，中國在過去30年中，農(nóng)民工經(jīng)歷了不止一代人，而今還沒有完成城市化：這并不是因為農(nóng)民工沒有這樣的學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力，也不是因為他們不愿意去學(xué)習(xí)和適應(yīng)，而是因為中國獨特的城鄉(xiāng)體制和行政管理制度延緩、阻止了農(nóng)民工的城市化學(xué)習(xí)和適應(yīng)進程。農(nóng)民工與城市社會之間已經(jīng)出現(xiàn)社會體制、社會認同、價值觀念、行為方式上的張力、沖突和緊張。

 
　　調(diào)查表明，在城市找工作過程中，有15.7%的農(nóng)民工認為，城市社會仍然存在對農(nóng)民工的歧視;有85%的農(nóng)民工之所以選擇將來返回農(nóng)村，其主要原因是“在城市里受到歧視，回到農(nóng)村可以享受平等和尊嚴”。顯然，還有不少農(nóng)民工在城市社會或多或少感受到歧視，影響到農(nóng)民工在城市社會的融入程度。
 

　　因此，在討論農(nóng)民工的城市融入問題的時候，應(yīng)首先關(guān)注的是他們是否與城市居民一樣享受同等的基礎(chǔ)性社會公平和機會底線。對農(nóng)民工來說，最近十來年中，基礎(chǔ)性社會公平和機會底線確實有了不少改善，比如許多職業(yè)準入限制取消了，社會保障制度向他們覆蓋了，子女的教育問題有所緩和了等，但是，他們還沒有真正、全面地享受到這樣的基礎(chǔ)性公平和機會底線，這里的關(guān)鍵問題是國家還沒有從戰(zhàn)略上去考慮農(nóng)民工融入城市的問題，仍然把農(nóng)民工視為城市社會的暫住者。

 
　　加快社會政策的整體性改革和創(chuàng)新是解決農(nóng)民工問題的不二選擇

　　需要聲明的是，討論農(nóng)民工的城市融入問題，不等于關(guān)注所有農(nóng)民工都要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦膯栴}。我們的價值取向是，每個農(nóng)民工是否想成為城市居民，是他們自己的選擇，我們更關(guān)注的是農(nóng)民工是否享受平等的、自由的城市化機會問題。這要求加快推進改革和創(chuàng)新中國社會政策體系。

 
　　如果我們將社會政策改革和創(chuàng)新與過去30多年經(jīng)濟體制改革做簡單的類比，那么從經(jīng)濟體制改革中可以獲得一些對推進社會政策改革的啟示和經(jīng)驗：從上世紀80年代初開始，中國的經(jīng)濟改革也是漸進、分部分地進行，從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)商業(yè)包干、國企廠長負責(zé)制等，當(dāng)時也不是一種系統(tǒng)的改革，確實是“摸著石頭過河”，但是這樣的改革逐漸累積起來，為1992年以建立“社會主義市場體制”為目標的系統(tǒng)性經(jīng)濟體制改革奠定了基礎(chǔ)。同樣，上世紀90年代末開始，國家的社會政策也開始碎步改革：從確保農(nóng)民工工資及時足額發(fā)放、取締收容遣送制度、社會保障向農(nóng)民工覆蓋、農(nóng)民工子女教育以及農(nóng)民工培訓(xùn)等，到現(xiàn)在有十多年時間，也積累了一些經(jīng)驗，為社會政策的全面和系統(tǒng)改革奠定了較好的基礎(chǔ)。推進社會公正，已經(jīng)成為社會政策改革和創(chuàng)新的共識;推進城鎮(zhèn)化，已經(jīng)成為國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略?，F(xiàn)在最重要的是，要把局部進行的社會政策改革和創(chuàng)新上升到國家層面的全面、系統(tǒng)和整體的社會政策改革和創(chuàng)新。
 

　　如果說經(jīng)濟體制改革總體目標是構(gòu)建以市場為資源配置的基礎(chǔ)性機制的社會主義市場經(jīng)濟，那么社會政策改革和創(chuàng)新的總體構(gòu)想應(yīng)該是建構(gòu)以社會公正為機制的社會主義公民權(quán)體系，在這樣的體系中，每個中國人都享受同等的公民權(quán)，不應(yīng)存在性別、區(qū)域、種族、職業(yè)、戶口等方面的差異和歧視。具體到農(nóng)民工在城市社會的融入問題，在社會政策上要推進以戶籍制度改革為引擎的整體性社會體制改革，使農(nóng)民工享受同等的居住權(quán)、就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、保障權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、組織權(quán)等。