【背景鏈接】

　　2014年政府工作報告提出，“城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結構的重要依托。要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。

　　城鎮(zhèn)化是一個國家或地區(qū)經濟發(fā)達程度和社會發(fā)展進步程度的標志，而生態(tài)環(huán)境是人類社會生存和發(fā)展的基礎，城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境是一種相互影響、相互依存的關系。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的迅猛推進，我國城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。資源過度消耗、環(huán)境污染加劇、生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重、生態(tài)安全隱患突出等生態(tài)問題成為制約我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素。

　　2014年11月27日，國務院總理李克強來到國家博物館，參觀人居科學研究展。在“明日人居、未來展望”部分，李克強說，推進新型城鎮(zhèn)化，就是要面向未來，堅持改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌謀劃。人口大量向城市集聚，也必須處理好能源、水、霧霾、生態(tài)等問題，這些都關乎億萬群眾的切身利益，人居科學要圍繞破解這些難題，深入研究，拿出對策。

　　【標準表述】

　　[權威論述]

　　城鎮(zhèn)建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

　　——習近平

　　堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路，遵循發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進，著力提升質量。

　　——李克強

　　[城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)治理困境]

　　地方政府在生態(tài)治理工作中的利益分析及存在的問題。地方政府一方面是中央政府地方執(zhí)行機構，要認真貫徹執(zhí)行中央政府的各項方針政策，是國家利益的地方代理人;另一方面，地方政府又是地方公眾代言人，受公眾委托，提供和保護地方公共產品，做好服務工作，是地方公利性的代表，即政府兼具公利性和自利性的特點。政府的公利性理應是主要的，自利性是從屬于公利性的，但也存在不少現實問題：

　　一是唯經濟為中心，忽視環(huán)境保護治理。城鎮(zhèn)化地區(qū)往往處于城市邊緣或相對落后地區(qū)，具有過渡性、市場性、滯后性等特點，為改變現狀，地方政府只有千方百計發(fā)展經濟，增加財政收入。加上“唯經濟發(fā)展至上論”的政績考核導向，很多地方都把招商引資、增加經濟收入列為首要任務?！叭绾螌崿FGDP的高速增長和財政收入的相應提高是地方政府政策取向和行為取向的基本著力點，而生態(tài)環(huán)境卻不在地方政府的考量之中，或僅占較小權重。”特別是一些偏遠落后地區(qū)，面對巨大的財政缺口，政府往往對一些企業(yè)的生態(tài)污染行為采取默許或縱容態(tài)度。

　　二是重視短期利益，漠視環(huán)境治理長遠效益。城鎮(zhèn)化地區(qū)的轉型期特點決定了地方政府在制訂地方發(fā)展規(guī)劃和政策時更傾向于短期性、粗放性和擴張性，更加注重當前短期利益，表現為貪求城鎮(zhèn)化速度快、規(guī)模大、模式化、效果差，結果導致千城一面、急功近利，而對生態(tài)環(huán)境整治這樣關乎地方經濟社會長遠可持續(xù)發(fā)展的情況相對漠視。

　　三是部門條塊分割造成環(huán)境治理難以發(fā)揮整體效應。城鎮(zhèn)化生態(tài)治理需要政府多個部門的協(xié)調與合作，涉及環(huán)保、國土、水利等諸多機構，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學調度、通力配合，才能確保治理工作的順利推進。但由于條塊分割問題的存在，各個部門都有其相對的獨立性，因此在生態(tài)環(huán)境治理這項需要各部門通力配合、相互協(xié)作的復雜工程上就存在突出的難題，很難發(fā)揮整體合力效能。

　　地方企業(yè)在生態(tài)治理工作中的利益分析及存在的問題。眾所周知，地方企業(yè)主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是造成地方生態(tài)環(huán)境污染的主體之一，也是生態(tài)治理的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為市場活動的主體，必然受到市場經濟規(guī)律的制約，降低生產成本、利潤最大化是其核心的利益表達。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀80、90年代，對活躍地方經濟、解決民眾就業(yè)問題、促進地方經濟社會增長起到了積極作用，也是推進農村城鎮(zhèn)化進程的主要動力。從其發(fā)展的歷程來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有依附于村鎮(zhèn)社區(qū)、增加農民收入、支持地方發(fā)展、改善社區(qū)福利、安排就業(yè)、企業(yè)主大多來源于優(yōu)秀農民等社會屬性。

　　這種社會屬性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要為城鎮(zhèn)地方性公共物品提供資金和條件支持，為改善地方生態(tài)環(huán)境作出努力，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能單單只追逐經濟利益，也要兼顧社會效益，要承擔公共環(huán)境的保護和維護的任務。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是地方生態(tài)污染的主要源頭，也是生態(tài)治理的關鍵環(huán)節(jié);另一方面，地方政府可以根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)追求利潤最大化的本質特征，采取獎罰措施，提高企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境整治的積極性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還掌握著地方經濟社會發(fā)展的重要信息，這些信息對城鎮(zhèn)化地區(qū)政府進行生態(tài)治理制定政策制度具有重要價值。

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身不愿參與生態(tài)治理問題。

　　受經濟社會大環(huán)境發(fā)展的影響，尤其是受城鎮(zhèn)化“合村并居”進程的沖擊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遠離鄉(xiāng)村社區(qū)，社會責任淡化，為適應日益激烈的市場競爭，不得不千方百計降低生產成本，提高科技水平，增加企業(yè)利潤，而不愿再分流有限的資金去投入到經濟效益期較長、收益慢的生態(tài)治理中去。在當前法律法規(guī)不健全、執(zhí)行力不強和經濟理性人在缺乏有效監(jiān)督下，往往都會追求利潤最大化的社會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無一例外地也會為了追求自身利益最大化而忽視或無視公益事業(yè)，主動參與生態(tài)治理和自覺樹立環(huán)保意識是不現實的。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府共同參與生態(tài)治理的困境。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自利性還往往容易與地方政府的自利需要結合在一起，出現“打斷骨頭連著筋”的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受其自身發(fā)展區(qū)域狹小、資金基礎差、技術含量底、抵抗風險能力弱等限制，對地方政府的依賴性非常大;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經濟貢獻是地方政府財政收入的主要來源之一，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還承擔著促進地方經濟社會發(fā)展、解決就業(yè)、提升地方形象和影響力的作用。這樣一來，地方政府很容易被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所“綁架”，“甚至演變成了追求政績最大化的地方政府與追求利益最大化的強勢資本力量的合謀”，導致地方政府對企業(yè)的污染行為只能“睜一只眼閉一只眼”，對生態(tài)環(huán)境的治理也就無從談起，所謂的治理也就演變成了以罰代管、臨時整頓的一股風，最后只能是不了了之。

　　公眾在生態(tài)治理工作中的利益分析及參與困境。在城鎮(zhèn)化進程中，生態(tài)環(huán)境的保護與治理是一項長期浩繁的工程，每個環(huán)節(jié)都需要公眾的參與，但目前我國公眾參與生態(tài)治理存在著以下問題：

　　一是公眾參與生態(tài)治理程度和深度有限。

　　一方面我國在生態(tài)治理領域基本采取自上而下的體制，加上“公民社會”起步較晚，民間組織發(fā)展緩慢，公眾自發(fā)參與治理的程度和深度非常有限;另一方面，城鎮(zhèn)化地區(qū)的公眾基本都是農民，地區(qū)往往比較落后，都面臨到兩個基本利益訴求，那就是生存與發(fā)展問題。處于為了發(fā)展就要借助于實施城鎮(zhèn)化而不可避免的破壞生態(tài)環(huán)境，為了生存就要保護好地方生態(tài)環(huán)境的困境。但我們“不能因為生態(tài)環(huán)境問題而止步于致力發(fā)展農村城鎮(zhèn)化的努力，也不能因為發(fā)展而置愈演愈烈的生態(tài)問題于不顧”。對公眾而言，最佳結果是能把生存利益與發(fā)展利益有機結合起來，相輔相成，相互促進，即既能保證城鎮(zhèn)化發(fā)展的盲目性、無序性不會導致“自我毀滅”，又能保證生態(tài)環(huán)境有效整治支撐城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速健康發(fā)展。然而，這種理想模式是在公眾作為“理性人”前提下才能得以實現，但畢竟這種理性受主客觀條件的制約這種理性是非常有限的，也就是說，城鎮(zhèn)化地區(qū)公眾為了獲得短期生存利益，加之環(huán)保意識欠缺，認識具有局限性，在環(huán)境污染沒有威脅到眼前生存問題，還不足以引起公眾的警覺，公眾往往對生態(tài)環(huán)境的破壞聽之任之的態(tài)度。

　　二是公眾參與生態(tài)治理面臨缺乏制度保障和參與途徑有限等問題。

　　雖然國家制定了保護生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)，但到基層往往缺少監(jiān)督和相配套的可操作性的制度細則，大多城鎮(zhèn)化地區(qū)公眾處于散沙狀態(tài)，沒有相對發(fā)達的民間組織、社會團體等“非政府組織”，而作為代表其利益的村委會、社區(qū)管委會等公眾自治組織又存在附屬政府行為的通病，因此，這就大大降低了公眾參與生態(tài)治理的積極性和主動性，就是有少數人意識到生態(tài)問題的嚴重性，也因缺乏有效的“發(fā)聲”途徑和組織，最后只能聽任環(huán)境的破壞。

　　[城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)治理困境的破解策略]

　　針對城鎮(zhèn)化進行中生態(tài)治理困境提出如下破解策略：

　　第一，政府要樹立可持續(xù)發(fā)展觀，正確處理好生存與發(fā)展大計關系，把經濟、社會、生態(tài)環(huán)境等作為整體，堅持以人為本、科學規(guī)劃，處理好人與自然、發(fā)展與保護之間的關系，處理好長遠利益與當前利益的關系，處理好經濟規(guī)律與生態(tài)規(guī)律之間的關系。

　　第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加強企業(yè)自律，采取多種方式積極參與生態(tài)治理工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為地方污染的主要制造者和生態(tài)治理的關鍵環(huán)節(jié)，應當主動參與生態(tài)環(huán)境的保護和治理。

　　第三，社會公眾要廣泛參與，把生態(tài)保護與治理變成全社會的行動。生態(tài)環(huán)境保護是全民族的事業(yè)，城鎮(zhèn)化地區(qū)更要依靠民眾力量，形成全民齊心協(xié)力保護生態(tài)環(huán)境的局面。