專題十七擴大信息公開，建設服務型政府

　　一、時政背景

　　2008年5月1日，以建設"陽光政府"、保障公民知情權為宗旨、被稱為"陽光法案"的《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施?！墩畔⒐_條例》最大的亮點，是將信息公開變成了政府的法定義務。這一舉措顯示了中國打造"陽光政府"的勇氣，被媒體稱為是繼《行政訴訟法》、《行政許可法》之后政府改革的"第三次重大革命"。從1998年立項，到2007年公布，再到2008年實施，條例走過了"十年破冰"的漫長歷程。它見證了中國政府的變革與成長，見證了建設服務型政府的決策與轉身，也見證了中國政治體制改革的不斷探索。

　　2008年汶川特大地震發(fā)生時，面對巨災，中國政府在第一時間全面公開信息，凝聚抗災力量。有關地震的海量信息通過互聯網、電視、廣播、平面媒體、手機短信等途徑，以最快的速度傳到全國人民的身邊。有了及時準確的信息公開，民眾始終跑在"謠言"之前，最大限度減少了懷疑和恐慌，凝聚起力量和信心，成為政府信息公開的范本。

　　今年以來，"政務微博"發(fā)展迅猛。根據騰訊微博官方統(tǒng)計，目前共有萬余個政務機構以及公務員開通微博，遍布34個省級行政區(qū)劃。其中，副廳及以上級別的機構和官員微博達266個。而在8月25日論壇上發(fā)布的"2011年騰訊政務微博地圖"顯示，浙江省就有3000多個政府官員擁有微博，形成了微博上的"浙江軍團"。政務機構和官員利用微博這一新興媒體手段，在傾聽民意、推動政府信息公開、進行輿論監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用。

　　從汶川特大地震到玉樹強烈地震等一系列重大突發(fā)事件中的有效信息公開，從新聞發(fā)布會、聽證會頻繁舉辦到網絡發(fā)言人制度出臺，從中央財政預算公開到中央部委公開預算，從地方政府"曬賬本"到地方官員的財產公示，無論是理念還是實踐層面，信息公開都已成大勢所趨，構成了中國發(fā)展進程中一股新興而蓬勃的推動力。從"躲貓貓"事件中當地有關部門主動邀請網友參與調查，再到行政機關不斷加強對社會輿情的關注與回應，各級政府已將公開透明作為獲得公眾理解、支持、合作，維護政府公信力的重要舉措?！稐l例》實施三年來，政府信息公開的制度配套、平臺建設、人員配備、評估考核等方面日益完善，信息公開已成為各級政府的一項常態(tài)化工作，取得了重大進展。而公眾在信息公開方面也有自己的作為，上下聯動的趨勢正在形成，反映出在當代中國，一種公開文化正在孕育和確立。

　　信息公開前進的步伐，也不乏艱難和困惑。比如，一些部門動輒以各種似是而非的名義拒絕公眾的信息需求；一些公開的信息，人們要么不感興趣，要么看不懂；有的地方在群體性事件中因為信息公開失當釀成嚴重后果；統(tǒng)計數據失真造成的"被增長"、"被就業(yè)"現象時有發(fā)生。如何在法治軌道內保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，不少工作還剛剛破題，任重道遠。

　　二、政府信息公開中存在的幾個突出問題

　　1．各級政府和領導重視程度不高。從總體上看，我國只是基本建立起了政府信息公開的框架，多數部門信息公開仍停留在表層。由于主要領導認識水平的差異，各地、各部門的信息公開的狀況也不平衡。由于我國的信息長期處于為政府所壟斷的現狀，注定了信息公開不可能在短時期內就取得大的突破。在很多官員眼中，政府信息是一種公共資源，更是權力的象征。"公開越多，做事會越難"，這種思維還停留在管制型政府的水平上，不符合服務型政府的職能轉變。

　　2．《條例》中不公開信息的范圍還有待明確細化?！稐l例》規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的事項屬于政府信息公開的例外，但是，如何認定這些信息，《條例》沒有設定具有操作性的條款，《條例》要求公開政府信息不得危害社會穩(wěn)定，則給了政府機關過大的裁量權。另外，《條例》關于誰可以申請政府機關公開信息的規(guī)定不夠明確。現實中，很多政府機關要求公眾說明獲取政府信息的用途和目的，有的甚至要求只能是與特定政府信息有直接利害關系的人才能申請公開信息，給申請公開設置了過高門檻。

　　3．一些地方和部門存在阻礙信息暢通的誤區(qū)。誤區(qū)一，隨意擴大政府文件保密范圍。很多政府部門在制定和印發(fā)文件的時候，出于謹慎，常常會有意擴大保密的范圍，把一些不應當確定為秘密的事項確定為秘密事項。誤區(qū)二，重形式輕內容。隨著政務信息公開越來越成為發(fā)展的大趨勢，一些政府部門在政務信息公開中，被動地進行政務信息公開。對信息公開的內容，帶有一定的選擇性，很多公眾迫切需要掌握、與自身利益密切相關的信息獲取難。此外，在信息公開中，沒有建立相應的信息分類和查詢制度，缺少對信息的整理，在大量的信息中，公眾想要找到自己需要的信息也很困難。一些網站所公布的文件和信息甚至是幾個月都沒有更新，還有一些政府網站成了內部網，公布的都是政府內部各處室之間的工作動態(tài)。誤區(qū)三，重公開而輕參與。政府信息公開在很多人看來就是信息的簡單發(fā)布。

　　4．政府信息公開上存在一些盲區(qū)。如一些級別會議記錄、領導批示、人事財務問題、對社會穩(wěn)定問題等。特別是"危及社會穩(wěn)定"是否會成為行政機關"規(guī)避"公開的最大保護傘，值得觀察。雖然《政府信息公開條例》規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私外，其余都可公開。但第八條同時規(guī)定："行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定。"社會穩(wěn)定的概念有很大的彈性。現在所有的事件都牽涉到人，一牽涉到人，就涉及穩(wěn)定問題。因此，此類信息公開尺度如何把握是個難題。

　　5．部分單位和部門政府信息公開不同程度地存在著內容簡單、流于形式的現象。政府信息公開的內容應該既包括行政事務辦理的結果又包括行政行為的程序。目前有關部門信息公開的形式普遍比較單一。有的單位只是將一些行政程序編印成冊供政務信息使用者在現場查閱，或僅在辦公場所設立《公開欄》。有的單位雖然將一些行政許可事項搬上了紅盾信息網，但是要么只是公布了機關的工作流程、機構設置、規(guī)劃方案、機關工作的制度等簡單的信息，要么雖然公布諸如注冊登記的相關信息，但是更新速度太慢，一年或兩年以前的信息也赫然在列。除此，在公開內容上也不同程度地存在著過于抽象的現象，偏重公布最終結果，而對決策前和決策過程中的信息公布較少。或者只公開那些不得不公開的、大家都知道的事項，把有可能影響部門利益的事項加以回避，或者只公開一些程序性要求，回避實質性事項。

　　6．政府信息公開變成了政績公開，政務公開欄變成了政績光榮榜，而對人民群眾關心的公共事務的決策依據、決策過程閉口不談，尤其回避工作中的失誤和不足。

　　三、關于政府信息公開的幾個認識問題

　　1．信息公開中，保密與公開的關系如何界定和處理

　　政府信息公開的范圍是目前在實際運作中存在較大爭議的地方。條例中規(guī)定，公民有根據自己的生產、生活、科研需要申請政府信息公開；同樣也規(guī)定，政府可以以國家利益、國家安全、社會穩(wěn)定或者國家秘密、商業(yè)秘密、個人秘密為由來拒絕公開一部分信息。在實踐中如何真正地落實"以公開為原則、不公開為例外"依然沒有得到解決。在任何國家，保密與公開都是一對矛盾，保密過寬過濫，公開就必然受到限制。目前，《條例》中關于保密的規(guī)定，仍然過于寬泛，比如，《條例》規(guī)定如果信息公開后可能會影響公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的，則不應公開，這樣的規(guī)定不僅寬泛，而且容易陷入循環(huán)邏輯的悖論。另一方面，《保密法》對于國家秘密的范圍、定密、程序、解密等規(guī)定過于彈性化，在實踐中導致了秘密過于寬泛的情形。雖然剛剛修改的《保密法》對這些方面有了一些調整，但仍有不足。保障信息供給，必須改善信息公開制度的外部生態(tài)環(huán)境。否則，即便行政機關愿意公開，也難以公開。

　　2．為什么說推行政府信息公開是轉變執(zhí)政方式，深化行政體制改革的必然要求

　　長期以來，我國的行政管理體制基本上是處在一個封閉運行的狀態(tài)，從決策動議到決策過程以至于決策結果，完全是政府機關內部自我運作的一種機制。這種機制運作的特點就是政府掌握了所有信息，社會公眾幾乎一無所知。由于信息的不對稱性，一切都是政府說了算。公眾只能成為被動的接受者，只能從政府的文件中、會議中甚至是道聽途說中了解一些支離破碎的信息。其結果就是政府怎么說老百姓就怎么聽、就怎么做。長此以往，行政方式也就變成了審批、發(fā)證、收費，開會、發(fā)文、貫徹、檢查等這種高成本、低效率的模式，既缺乏公開、透明、民主程序，又浪費了大量的人力、物力和財力。

　　為了徹底改變現行的行政管理體制中存在的各種弊病，實現高效、廉潔、公開、透明的服務型政府、陽光政府的目標，近年來，國務院圍繞"科學民主決策、推進依法行政、加強行政監(jiān)督"這三項基本準則，大力推進行政管理體制改革，不斷轉變政府職能，尤其是以改革行政審批制度為突破口，積極實現管制型政府向服務型政府轉變，努力探索政府職能轉變的新途徑、新方式。其中，大力提倡和推進政府信息公開，就是實現政府職能轉變的一項重要舉措。正如溫家寶總理指出：當前和今后一個時期，要以轉變政府職能為核心，規(guī)范行政權力，調整和優(yōu)化政府組織結構與職責分工，改進政府管理與服務方式，大力推進政務公開，加快電子政務和政府網站建設，提升公務員隊伍素質，全面提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力。由此可見，轉變執(zhí)政理念，實行陽光行政，把信息公開作為政府施政的一項基本制度，將行政機關辦事制度與辦事程序公開，把政府制作和獲取的信息公開，是提高黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)政能力的重要內容，是深化行政體制改革的方向和必然選擇。

　　3．為什么推行政府信息公開是建立反腐倡廉長效機制的制度性要求

　　2005年中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，明確將政務公開作為反腐倡廉制度的一項重要內容。推進政府信息公開，將政府的行使權力的過程置于人民群眾的公開監(jiān)督之下，不僅對于暢通人民群眾對政府權力的監(jiān)督渠道，發(fā)揮人民群眾當家做主的積極性，保障民主權利的實現將起到積極作用，而且對于防止權力失控、決策失誤和行為失范，尤其是防止政府機關"暗箱操作"，"權力尋租"等，從源頭上預防和治理腐敗也將產生深遠的影響。例如鄭筱萸案件中，就涉及一個新興的職業(yè)--"代理公司"，專攻藥品審批關，2003年前后大約有四五百家這樣的公司圍繞藥監(jiān)局轉。2004年，審批新藥就達10009種，而同期美國的食品藥品監(jiān)管局僅受理了148種。正如美國的一位著名學者說的："陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察"。

　　四、如何進一步推動政府信息公開

　　1.建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。要通過適當分解決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同部門相對獨立行使，努力形成不同性質的權力既相互制約、相互把關，又分工負責、相互協調的權力結構，做到決策更加科學，執(zhí)行更加高效，監(jiān)督更加有力，從而保證權力依法運行，最大限度地防止權力濫用現象的發(fā)生。

　　2.健全法制和程序規(guī)則，把不同權力形式通過法律和規(guī)章確定下來，納入法制化、程序化軌道，保證分工明確、各司其職、各負其責，按照法定權限和程序行使權力、履行職責。要通過組織立法、程序立法來明確國家機關的法定權限和相應的程序規(guī)則。要完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。

　　3.明確制約和監(jiān)督的重點所在。要加強對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人的制約和監(jiān)督。各級領導班子主要負責人位高權重，遇到的誘惑和考驗也多。如果領導干部腐敗變質，會給黨和人民造成更嚴重的危害，甚至可能影響到一個地區(qū)、一個部門的風氣。同時，還要加強對重點環(huán)節(jié)和重點部位權力行使的制約和監(jiān)督，切實加強對干部選拔任用、財政資金運行、國有資產和金融的監(jiān)督或監(jiān)管。

　　4.充分發(fā)揮各制約和監(jiān)督主體的積極作用，提高制約和監(jiān)督的整體效能。按制約和監(jiān)督主體劃分，我國權力制約與監(jiān)督機制主要包括黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協民主監(jiān)督和社會監(jiān)督等六種類型?？傮w看來，這些監(jiān)督機制彼此取長補短、配合協同，為確保權力在陽光下運行、構建社會主義法治國家發(fā)揮了積極作用。如何體現人民群眾在上述六種權力制約和監(jiān)督機制中的重要作用，提升制約和監(jiān)督的整體效能，將是今后需要取得新突破的關鍵領域。應綜合運用多種制約和監(jiān)督形式，繼續(xù)拓寬監(jiān)督渠道，把黨內監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、政協民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等結合起來，發(fā)揮民主黨派、社會團體和新聞輿論的監(jiān)督作用，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，大力提高監(jiān)督的整體效能。各級黨委政府要加強對權力的授予過程、行使過程和權力運行結果的全程監(jiān)督，保證人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

　　5.對于行政機關而言，必須努力轉變觀念，積極適應時代要求，牢固樹立"執(zhí)政為民"和為人民服務的意識，從黨和國家的工作大局來認識這一問題。一定要注意樹立三個意識：一是責任意識。政府信息公開涉及每一個政府機關，它不是哪一級政府的事情，也不是哪一個部門的事情，而是大家的事情，各級政府和行政機關都負有不可推卸的責任和義務。無論是行政機關的領導還是工作人員，都要高度重視這項工作，要把它切實納入議事日程，抓緊抓好。一定要克服兩種認識：第一種是認為實行信息公開是具體工作人員的事情，與領導無關；另一種是認為信息公開是信息工作機構的事情，與己無關。這兩種認識都是錯誤的，必須加以克服。二是公開意識。信息公開說起來容易做起來難，公開一時一事容易，持之以恒長期堅持則更困難。這就要求我們每一位機關工作人員特別是領導同志，要始終緊繃公開這根弦，將之貫穿于工作的始終。三是后果意識。針對推進信息公開工作中可能出現的各級政府和行政機關不重視條例的問題，立法中專門規(guī)定了監(jiān)督和保障一章，明確要求各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，特別是還規(guī)定了不公開政府信息的法律責任。據此，如果不主動公開政府信息，可能承擔被責令改正，情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　五、關于擴大信息公開的重要論述

　　●2011年4月，國務院總理溫家寶對進一步加強政府網站管理工作作出重要批示，指出辦好政府網站的關鍵在于及時、準確公開政務信息，傾聽群眾的意見、呼聲和要求，及時講清事實真相、政策措施、處理結果。只有互動、解決問題，才能吸引群眾。在5月４日主持召開國務院常務會議上，溫家寶進一步指出，財政預算公開是政府信息公開的重要內容和公共財政的本質要求，對于保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，加強法治政府建設，發(fā)展社會主義民主政治，具有重要意義。

　　●2011年"十二五"規(guī)劃明確提出：發(fā)揮政府的主導作用，強化社會管理和公共服務職能，建設服務型政府，提高服務型管理能力。發(fā)揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企業(yè)事業(yè)單位的協同作用，推進社會管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會化和法制化。廣泛動員和組織群眾依法有序參與社會管理，培養(yǎng)公民意識，履行公民義務，實現自我管理、自我服務、自我發(fā)展。

　　2012年山東公務員考試復習用書可參考《2012年山東公務員考試一本通》。