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公務(wù)員工資改革:如何給公務(wù)員“漲工資”?
http://wbuztre.cn       2015-01-22      來源:中國新聞周刊
【字體: 】              
      (原標(biāo)題:2015薪酬改革:如何給公務(wù)員“漲工資”?)

  馬凱副總理在近日談機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金與企業(yè)并軌時,明確指出:養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。這預(yù)示著近年來人們議論已久的公務(wù)員工資改革,即將與公務(wù)員養(yǎng)老保險并軌改革同步提上日程。

  決策必須慎重

  2014年,新一輪的公務(wù)員工資改革方案在之前幾年研究討論的基礎(chǔ)上,又進(jìn)行了更深入的討論、修改,目前已基本成熟。如不出意外,2015年將在全國穩(wěn)妥實行。

  公務(wù)員工資改革方案一直都在深入細(xì)致地反復(fù)討論和修改,但始終沒有出臺,其中一個很重要的原因就是,社會公眾對公務(wù)員工資及其改革誤解較多、議論很大,擔(dān)心改革只是新一輪的增加工資,可能造成新的不公平。這是影響決策層對方案能否下決心的一個很重要因素。

  當(dāng)前公務(wù)員收入分配不夠透明,以及少數(shù)公務(wù)員貪腐,使得老百姓容易以偏概全,對公務(wù)員群體有很多情緒。在此背景下提公務(wù)員工資調(diào)整,負(fù)面反應(yīng)當(dāng)然會比較強烈。不少老百姓認(rèn)為,凡是公務(wù)員工資收入都不低,又沒有參加社保,不繳社保費,退休后還能拿原工資的90%、95%,在職和退休兩頭不吃虧。因此,在公眾仍有這么多不滿、疑惑的背景下,匆忙決策并實施肯定是不妥的。新方案必須要體現(xiàn)設(shè)計的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,立足于標(biāo)本兼治抓改革,注重追求共同富裕、縮小不合理的收入差距,而且要平衡多方面的工資分配關(guān)系。

  搞公務(wù)員工資改革涉及到很多必要的條件,比如說養(yǎng)老金的并軌。如果在沒有研究并決策公務(wù)員養(yǎng)老保險制度與企業(yè)并軌的情況下,就單一安排公務(wù)員漲工資,很可能會帶來一系列連帶的問題。比如工資改革后,在職公務(wù)員的工資會有所提高,按之前的慣例,退休公務(wù)員的待遇應(yīng)與之聯(lián)動,也應(yīng)該相應(yīng)地增加。如果這么做,那么退休公務(wù)員與企業(yè)退休人員的待遇落差,不但沒有縮小,還會進(jìn)一步拉大,從而引起社會公眾更大的不滿。

  2014年12月24日,馬凱副總理代表國務(wù)院向全國人大常委會作了關(guān)于公務(wù)員養(yǎng)老金并軌的報告。應(yīng)該說,這是一個非常重大的改革。它既是廣義的收入分配體系改革的重要內(nèi)容,也為公務(wù)員工資制度改革提供了一個必要條件。

  與公務(wù)員工資改革密切相關(guān)的,還有人事制度、干部制度等改革。我們經(jīng)常聽到老百姓議論,公務(wù)員到底需要多少人,是不是都人浮于事?如果這些方面還沒有一個大體清晰的說法,就匆忙搞公務(wù)員工資改革,出臺方案、定政策,也會帶來不少的制約,形成一個不好的導(dǎo)向。

  好在新一屆黨中央、國務(wù)院部署實施的“八項規(guī)定”“反腐倡廉”、群眾路線教育,為公務(wù)員工資改革創(chuàng)造了一些有利的因素。如果這些都沒做的話,在少數(shù)公務(wù)員繼續(xù)貪腐,一些機關(guān)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的情況下,你搞工資改革,還給公務(wù)員加薪,那社會公眾是難以接受的。

  事實上,公務(wù)員工資制度本身有好多問題很復(fù)雜。比如地區(qū)附加津貼,怎么才能既體現(xiàn)出東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)的物價差別,同時又不至于因為地區(qū)間財政收入的差異,造成不同地區(qū)同職級的公務(wù)員收入差距過大。如何計算準(zhǔn)確,確實是個難題。

  公務(wù)員工資制度改革包括調(diào)整公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)、建立同職務(wù)與職級并行制度相匹配的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)、清理整頓津貼補貼,建立對企業(yè)相當(dāng)人員薪酬水平調(diào)查比較制度,建立健全地區(qū)附加津貼制度,適當(dāng)提高基層公務(wù)員工資等多項內(nèi)容,而且需要抓好多方面配套改革,包括對黨政機構(gòu)改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能、科學(xué)定編定員,改革養(yǎng)老保險制度等,這些因素都需要反復(fù)考慮,多方面的權(quán)衡,稍有一點疏漏,都有可能引發(fā)新的問題。因此,必須深入討論、反復(fù)衡量、慎重決策。

  基本工資比重偏低


  2013年2月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委、財政部、人社部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》 (以下簡稱《意見》),對初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序四大方面共制定了三十條基本政策,其中有兩條直接涉及公務(wù)員工資制度、養(yǎng)老保險制度改革,明確了這一輪公務(wù)員工資改革的主要任務(wù)是:調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善制度、健全機制、配套改革、理順關(guān)系。

  要調(diào)整工資結(jié)構(gòu),提高基本工資比重,降低津貼補貼的比重,這是當(dāng)前公務(wù)員工資分配中最明顯的問題。據(jù)統(tǒng)計,全國公務(wù)員職務(wù)工資、級別工資之和(俗稱基本工資)大約只占公務(wù)員全部工資的近30%,其余70%多為各種津補貼,這是極不合理的,根本違背工資分配的一般規(guī)律。

  之所以出現(xiàn)這種狀況,一方面是國家安排的基本工資標(biāo)準(zhǔn)偏低,又多年沒有提高;另一方面是2006年公務(wù)員工資改革清理整頓津補貼時,因條件不成熟未把名目繁多的津補貼全部納入整頓范圍,不少地方還保留了所謂改革性津補貼以及某些其他津補貼,而在各地財政分灶吃飯條件下,近年來一些地方違反國家政策又自行安排提高了這些津補貼標(biāo)準(zhǔn),從而造成津補貼比重過大。

  調(diào)整工資結(jié)構(gòu)的過程,也是進(jìn)一步清理整頓津補貼、規(guī)范分配秩序的過程,要開前門、正門,同時必須關(guān)后門、斜門,把各地所有津補貼等都納入整頓監(jiān)管范圍。

  完善工資制度包括建立同職務(wù)與職級并行制度相匹配的工資待遇標(biāo)準(zhǔn),合理拉開職務(wù)工資、級別工資最高與最低標(biāo)準(zhǔn)的差距,以體現(xiàn)管理要素貢獻(xiàn)所應(yīng)得報酬,同時還要建立健全地區(qū)附加津貼等項制度。

  上世紀(jì)五六十年代,公務(wù)員實行職務(wù)等級工資制,行政十三級以上都是高干,其中有十三級的局長高干,也有十三級的馬夫高干,這馬夫雖不是司局長,但是跟隨毛主席爬雪山過草地的老紅軍,對革命積累貢獻(xiàn)大,資歷深,所以收入不低,社會地位也不低。今天,我們建立職務(wù)與職級并行的制度,就是要創(chuàng)造一個當(dāng)官不當(dāng)官都能夠按有關(guān)程序和要求分別晉升職級的雙通道制度,讓那些雖未當(dāng)官但資歷長、積累貢獻(xiàn)多、承擔(dān)任務(wù)重、個人能力強的一般公務(wù)員,也能夠與當(dāng)官的一樣晉升職級,領(lǐng)取與同職級當(dāng)官者差不多的工資,從根本上改變目前那種機關(guān)內(nèi)人人都去爭當(dāng)官的舊格局,使官與非官各有自己的職業(yè)發(fā)展通道,都有自己的激勵機制。

  職位與職級并行制度的推行,離不開與之緊密銜接的工資待遇。如果職級上去了,待遇上不去,那么并行就失去了意義;反之,如果與職級對應(yīng)的待遇過高,比同職級當(dāng)官的工資還多,那么又會導(dǎo)致大家不愿意當(dāng)官,沒人承擔(dān)管理責(zé)任,都去混日子。所以,這個職級待遇如何定,直接關(guān)系到并行制度最終執(zhí)行的效果。

  此外,要科學(xué)合理安排職務(wù)、級別工資標(biāo)準(zhǔn)及其差距。國家主席的職務(wù)工資、級別工資月最高標(biāo)準(zhǔn)分別只有4000元左右,且與科員職務(wù)、級別工資標(biāo)準(zhǔn)的差距只有10倍多,低于計劃經(jīng)濟(jì)時期國家主席職務(wù)工資相當(dāng)于辦事員工資18倍多的差距,顯然不合理,應(yīng)提高水平、拉開差距。

  需要多部門齊心協(xié)力


  健全工資運行機制則包括比較機制、決定機制和正常調(diào)整機制以及宏觀調(diào)控機制。其中,比較機制就是《公務(wù)員法》規(guī)定的對“企業(yè)相當(dāng)人員 工資水平調(diào)查比較”,將其“結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”的機制。這里,我認(rèn)為企業(yè)相當(dāng)人員就是指企業(yè)管理人員,因為這兩支隊伍的工作性質(zhì)、勞動特點是基本相同的,具有可比性。

  決定機制就是要明確公務(wù)員工資調(diào)整采取何種程序、由誰批準(zhǔn),比如明確目前由全國人大授權(quán)國務(wù)院依據(jù)調(diào)查比較結(jié)果決策,并研究今后是否應(yīng)提交全國人大常委會審議。這些年,一些地方政府超出國家政策規(guī)定,由地方首長自行決定增加津補貼,自行安排漲工資,既不上報國務(wù)院,也不通過當(dāng)?shù)厝舜髮徸h,很不嚴(yán)肅,引發(fā)很多問題。對此必須規(guī)定一套嚴(yán)格程序進(jìn)行管理。

  健全正常調(diào)整機制則是要改變目前工資調(diào)整無規(guī)律的狀況,使公務(wù)員工資水平隨國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、比照追隨企業(yè)管理人員工資水平和物價變動等相應(yīng)及時調(diào)整。這里,之所以不用“正常增長機制”,是鑒于目前我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨很大的不確定性,為此,好的情況下就往上漲,不好的情況下,也有可能要往下降。這在國際上都是通行的做法。

  宏觀調(diào)控機制就是要將公務(wù)員全部收入納入國家監(jiān)管范圍,對各地公務(wù)員的工資進(jìn)行調(diào)控,堅決糾正違反國家規(guī)定的分配行為。

  公務(wù)員工資配套改革分為幾個層次,一是公務(wù)員工資、福利、社保等制度的配套改革;二是與財政體制等的配套改革;三是完善公務(wù)員制度等方面的配套改革;四是與其他方面的配套改革。

  作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,公務(wù)員工資改革的推進(jìn)需要多個部門齊心協(xié)力、強化協(xié)同才能完成。各分管部門應(yīng)加快制定初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序各領(lǐng)域的具體政策并抓好落實。一句話,整個收入分配制度改革推進(jìn)得越及時越到位,公務(wù)員工資改革的環(huán)境條件就越好,矛盾就不會聚焦。2014年,中央已就中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬改革問題作出了決策,接著又對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌做了決策,這都為公務(wù)員工資改革創(chuàng)造了有利條件。

  財政部門要主動抓好財政分灶吃飯的配套改革,切實解決目前各地有錢的多發(fā)津補貼,無錢的少發(fā)津補貼甚至欠發(fā)部分工資的亂象;編制部門要抓緊研究明確全國以及各省市到底需要多少公務(wù)員,科學(xué)定編定員;特別是2015年要同步實行養(yǎng)老金并軌和工資制度改革,各有關(guān)主管部門必須把這兩方面的政策銜接好,并協(xié)同抓好實施。

  抓好以上配套改革,既是保證公務(wù)員工資改革順利推進(jìn)的充分必要條件,也是消除社會誤解、擔(dān)心的必要措施,必須作為工資改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)抓好落實。

  因為公務(wù)員將實行個人繳納養(yǎng)老保險費,因此,在工資改革中必須適當(dāng)投入改革增量,在此基礎(chǔ)上,還要理順多方面的分配關(guān)系。目前,在公務(wù)員內(nèi)部的分配中,還存在不同地區(qū)或同城不同部門公務(wù)員不合理的工資差距,比如“同城不同待遇”,中央機關(guān)低于北京市,很多省級機關(guān)低于省會城市的市級機關(guān),這個狀況很不合理。對于一個省內(nèi)不同地區(qū)之間同級別的公務(wù)員,在剔除掉物價因素之后,如工資差距仍然過大的,應(yīng)繼續(xù)削峰填谷,把過高的砍下去,把過低的補上來,以理順分配關(guān)系。

  與此同時,還要協(xié)調(diào)處理好與事業(yè)單位工作人員、離退休人員的分配關(guān)系,防止引發(fā)新的矛盾。尤其是義務(wù)教育、公共醫(yī)療單位工作人員,在國外這些人員是列入廣義公務(wù)員范疇的,要統(tǒng)籌研究安排事業(yè)單位工作人員工資改革和工資調(diào)整問題。

  如何走出歷次改革的怪圈


  按照公務(wù)員法的規(guī)定,公務(wù)員漲工資是以企業(yè)相當(dāng)人員薪酬水平及其變動作參考依據(jù)的。因此,公務(wù)員漲不漲工資、漲多少,都要參考企業(yè)相當(dāng)人員也就是企業(yè)管理人員薪酬水平來決策,是一種比照追隨機制。這里,要對公務(wù)員工資有一個正確的定位。

  按照國際慣例和新中國成立以來的通行做法,公務(wù)員工資水平大體處于社會平均收入偏上位置。按照中國人力資源和社會保障年鑒數(shù)據(jù)來看,目前公務(wù)員工資與國有企業(yè)平均工資比較稍低,與全部企業(yè)比高一些,但后一個差距比5年前明顯縮小了。

  從這個角度比較看,適當(dāng)提高一些公務(wù)員工資是有道理的。但這需要以清理整頓津貼補貼等為必要前提,即把制度外的轉(zhuǎn)為制度內(nèi)的,把暗的轉(zhuǎn)成明的,在開了正門的同時一定要關(guān)上后門。因此,公務(wù)員工資調(diào)整必須以深化改革為充分必要條件,必須做到規(guī)范有序、公開透明。

  改革開放以來,我國曾對公務(wù)員工資進(jìn)行過三次改革,取得了很大的成績,但也暴露出一些問題,比較突出的就是歷次改革陷入了一個“剛改革有效果,過幾年回原狀”的怪圈,即每次改革都取得一定成績,但過幾年原有問題又基本重新出現(xiàn)。之所以存在這樣的怪圈,就是因為之前的工資改革缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

  公務(wù)員工資制度是公務(wù)員整體制度中的一部分?,F(xiàn)在,我國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的新階段,涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等多方面都要深化改革,而且處于改革的攻堅階段,這其中,也包括了收入分配制度整體改革。在收入分配制度整體改革的進(jìn)程中,當(dāng)然也包括公務(wù)員工資制度的進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

  在這樣一個特定的歷史階段,如果我們還是頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳,那結(jié)果就是按下葫蘆起來瓢。因此,應(yīng)當(dāng)向公眾傳達(dá)這樣一種信息,公務(wù)員工資制度改革是整個收入分配制度整體改革的組成部分,中央和有關(guān)主管部門提公務(wù)員工資制度改革,是將其作為收入分配制度整體改革的組成部分來統(tǒng)籌考慮的,絕不會單獨搞公務(wù)員工資制度改革,別的人員、單位、方面的相關(guān)工資制度、收入分配辦法則不改革。

  只要我們堅持標(biāo)本兼治的思路,堅持系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性相結(jié)合的原則,就一定能夠走出“剛改革有效果,過幾年回原狀”的怪圈。

 ?。谑稣呦抵袊鴦趧訉W(xué)會副會長,中國人力資源和社會保障部勞動工資研究所研究員、原所長)

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  中國勞動學(xué)會是我國從事勞動科學(xué)與政策研究、咨詢、宣傳、培訓(xùn)和信息交流的學(xué)術(shù)團(tuán)體。由從事勞動科學(xué)研究、教學(xué)、管理,并愿意為促進(jìn)中國勞動科學(xué)研究事業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的機構(gòu)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位及個人自愿組成的非營利性社會組織。其業(yè)務(wù)主管單位是人力資源和社會保障部。

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